Perchè sono tra i fondatori di Fenice nonostante la mia idiosincrasia per i Sindacati? Perchè ho studiato

Sono uno dei 400 direttori entrati al Ministero della Giustizia nell’aprile 2021; prima di tale periodo avevo svolto la professione forense per 25 anni e il magistrato onorario per 20 anni. Ogni volta che sentivo lamentele sulle storture del CCNL 2019/2021 per le funzioni centrali ero incredula e temporeggiavo. In fondo, mi ero cancellata dall’albo, mi ero dimessa dall’incarico di magistrato onorario ed ero diventata direttore del Ministero della Giustizia, con un concorso per titoli ed esami, nella assoluta certezza che avrei comunque ricoperto una posizione apicale. E così è, ancora oggi e per adesso, poiché nell’Ufficio giudiziario in cui lavoro nessuno ha le mie peculiari competenze che, unite al master nel frattempo conseguito ed al ruolo che ricopro di sostituto del Dirigente, hanno consentito di dare nuovo lustro anche a settori fino ad allora trascurati, quali ad esempio l’edilizia giudiziaria con l’implementazione degli appalti. Un bel giorno, però, ho deciso di prendermi del tempo e di capire quale futuro mi sarebbe toccato; in pratica ho deciso di studiare perché lo dovevo a me stessa! E così, mi sono approcciata allo studio del CCNL delle Funzioni Centrali come facevo quando esercitavo la professione forense da giuslavorista, senza preconcetti e con la mente ben disposta verso una contrattazione collettiva nazionale approvata con il dichiarato obiettivo di introdurre “uno strumento innovativo ed efficace di gestione del personale e contestualmente offrire, ai dipendenti, un percorso agevole e incentivante di sviluppo professionale” (art. 12, 1 comma CCNL). Via via che studiavo, tuttavia, aumentavano in me incredulità, senso di svilimento professionale e d’ingiustizia.

A VOI, IN PILLOLE, OFFRO LA SINTESI DELLA DISCIPLINA DELL’ORDINAMENTO PROFESSIONALE
CONTENUTA NEL CCNL E LASCIO LE CONCLUSIONI …

1) Inquadramento generale

Il contratto collettivo nazionale di lavoro è una fonte del diritto che deve muoversi nell’ambito dei limiti imposti dalla legge, dalla costituzione, dalle norme sovranazionali che naturalmente costituiscono fonti del diritto sovraordinate. Il CCNL Funzioni centrali 2019/2021, firmato da Aran e OO.SS. della Funzione Pubblica in data 09 maggio 2021, in vigore dal 1.11.2022, si applica a Ministeri, Agenzie fiscali, enti pubblici non economici, CNEL, tutti ora confluiti nel comparto funzioni centrali.

2) La legge

I. Il nuovo CCNL, nella parte che qui interessa, prende le mosse dall’art. 52, 1° comma bis del d.lgs.165/2001 1 , come sostituito dall’art. 3 del d.l. 80/2021 convertito in Legge n. 113 del 2021 2 e modificato ulteriormente nel 2023 3 che in sintesi prevede:

° l’inquadramento dei dipendenti pubblici (eccettuati dirigenti e personale docente della scuola) in almeno tre distinte aree oltre a un’ulteriore area per l’inquadramento del personale di elevata qualificazione da individuarsi in sede di contrattazione collettiva;

° progressioni nella stessa area, cd. economiche o orizzontali, che consentono il passaggio da una posizione economica iniziale a quella superiore “secondo principi di selettività, in funzione delle qualità culturali e professionali, dell’attività’ svolta e dei risultati conseguiti, attraverso l’attribuzione di fasce di merito”;

° progressioni tra le aree, cd. di carriera o verticali che, fatta salva una riserva di almeno il 50% delle posizioni disponibili riservata all’accesso dall’esterno, avvengono “tramite procedura comparativa basata sulla valutazione positiva conseguita dal dipendente negli ultimi tre anni in servizio, sull’assenza di provvedimenti disciplinari, sul possesso di titoli o competenze professionali ovvero di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l’accesso all’area dall’esterno, nonché sul numero e sulla tipologia degli incarichi rivestiti”.

° nel regime transitorio di revisione degli ordinamenti professionali, la definizione nei ccnl 2019/2021 di “tabelle di corrispondenza tra vecchi e nuovi inquadramenti, sulla base di requisiti di esperienza e professionalità maturati ed effettivamente utilizzati dall’amministrazione di appartenenza per almeno cinque anni, anche in deroga al possesso del titolo di studio richiesto per l’accesso all’area dall’esterno”, con esclusione dell’area delle elevate professionalità.

II. Altro principio di rilievo, per le finalità dello studio, è contenuto nell’art. 52, 1° comma del d.lgs.165/2001 che recita:”il prestatore di lavoro deve essere adibito alle mansioni per le quali è stato assunto o alle mansioni equivalenti nell’ambito dell’area di inquadramento ovvero a quelle corrispondenti alla qualifica superiore che abbia successivamente acquisito per effetto delle procedure selettive di cui all’articolo 35, comma 1, lettera a)”.

3) Il contratto collettivo.

1. Le Aree

In attuazione dell’art. 52 1 comma bis sopra citato, il CCNL 2019/2021 ha introdotto un nuovo sistema di classificazione del personale articolato nelle seguenti 4 Aree da intendersi quali “livelli omogenei di competenze, conoscenze e capacità per l’espletamento di una vasta e diversificata gamma di attività lavorative”, con la precisazione che “all’interno di ciascuna area si ha equivalenza e fungibilità delle mansioni ed esigibilità delle stesse in relazione alle esigenze dell’organizzazione del lavoro” (art. 13, 2° comma ccnl):
Area degli operatori, con ruoli operativi;

Area degli assistenti, con ruoli tecnici supporto;

Area dei funzionari, con ruoli di gestione e coordinamento e di concorso al raggiungimento degli obiettivi;

Area delle elevate professionalità, con ruoli tecnici/manageriali, responsabilità diretta delle strutture organizzative, eventuale requisito della iscrizione all’albo.

2. Le famiglie professionali.

Individuate in ciascuna area, costituiscono “ambiti professionali omogenei caratterizzati da competenze similari o da una base professionale e di conoscenza comune predefinita” (art. 13, comma 3° ccnl); dunque, le famiglie professionali individuano settori di competenza professionale, ad esempio quella dei funzionari giuridici, contabili, informatici etc.

3: Il sistema degli incarichi.

Il primo, è conferibile al personale dell’Area Assistenti, con finanziamento eventualmente previsto dalla contrattazione integrativa, in virtù dell’art. 54 del CCNL, secondo cui le amministrazioni possono “attribuire al personale dell’area degli assistenti compiti che, pur rientrando nelle funzioni proprie dell’area di appartenenza, comportano l’assunzione di specifiche responsabilità” con erogazione di una “indennità accessoria di importo non superiore a € 1.000 annui lordi”.

Il secondo, con riferimento all’Area Funzionari, si riferisce alla cd. posizione organizzativa o professionale già riconosciuta dall’art. 17, comma 1 bis, Dlgs n. 165/2001 4 a colui che, su delega del dirigente, svolga funzioni direttive con autonomia gestionale di risorse umane e strumentali. Siffatta posizione organizzativa o professionale è regolamentata ora nel CCNL dall’art. 15 con un sistema di incarichi a termine (per un massimo di tre anni, rinnovabili) da conferirsi, nei limiti delle disponibilità del fondo risorse decentrate ed in relazione alle esigenze organizzative e di servizio, “ai dipendenti dell’Area dei Funzionari, effettivamente in servizio, per lo svolgimento di compiti di maggiore responsabilità e professionalità, anche implicanti iscrizione ad albi professionali” e da remunerarsi con “una specifica indennità di posizione organizzativa … tra un minimo di Euro 1.200,00 ed un massimo di Euro 2.600,00 annui lordi per 13 mensilità …elevabile in sede di contrattazione integrativa eventualmente assorbendo “lo straordinario e/o altre voci del trattamento economico accessorio”. Occorrerà naturalmente un atto scritto e motivato di conferimento dell’incarico da parte del dirigente tenendo conto “dei requisiti culturali, delle attitudini e delle capacità professionali dei dipendenti in relazione alla natura ed alle caratteristiche degli incarichi affidati”. L’incarico è revocabile con atto scritto e motivato per inosservanza di direttive, per sanzioni disciplinari, per eventuali risultati negativi (da valutarsi con cadenza annuale) ed anche, per “intervenuti mutamenti organizzativi”. Con la revoca dell’incarico il funzionario perderà l’indennità di posizione e verrà riassegnato “alle funzioni della famiglia professionale di appartenenza”.

Il terzo, riguarda l’Area delle Elevate Professionalità che è sì prevista come quarta area d’inquadramento del personale del Comparto Funzioni Centrali ma a tempo determinato in quanto conferita sulla base di un incarico della durata da uno a tre anni, previo superamento di un periodo di prova. Anche in questo caso esiste la possibilità di revoca dell’incarico prima della scadenza e di mancato rinnovo per performance negativa, con conseguente perdita della retribuzione di posizione e di risultato.

4. Le progressioni:

° nella stessa area cd. economiche o orizzontali.

L’art. 14 CCNL, al dichiarato fine “di remunerare il maggior grado di competenza professionale progressivamente acquisito dai dipendenti nello svolgimento delle funzioni proprie dell’area e della famiglia professionale” introduce i “differenziali stipendiali” il cui numero sarà predeterminato per area. Spalmati su 13 mensilità, costituenti elemento stabile dello stipendio e non comportanti lo svolgimento di mansioni superiori, i differenziali stipendiali saranno attribuiti a chi negli ultimi 3 anni non ha beneficiato di progressioni economiche, mediante procedura selettiva di area (attivata annualmente in relazione alle risorse del Fondo risorse decentrate, con caratteristiche di “certezza, continuità e stabilità”) basata sui seguenti criteri: 1) media delle ultime tre valutazioni individuali annuali conseguite (con un peso non inferiore al 40%); 2) esperienza professionale maturata (con un peso non superiore al 40%); 3) ulteriori criteri, definiti in sede di contrattazione integrativa, correlati alle capacità culturali e professionali acquisite anche attraverso percorsi formativi. Non potrà essere attribuito più di un differenziale per procedura selettiva.

° tra le aree, cd. di carriera o verticali.

L’art. 17 CCNL, “fatta salva una riserva di almeno il 50 per cento delle posizioni disponibili destinata all’accesso dall’esterno”, stabilisce che “le progressioni tra un’area e quella immediatamente superiore avvengono tramite procedura comparativa basata i- sulla valutazione positiva conseguita dal dipendente negli ultimi tre anni in servizio, ii- sull’assenza di provvedimenti disciplinari, iii- sul possesso di titoli o competenze professionali ovvero di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l’accesso all’area dall’esterno, iv- sul numero e sulla tipologia degli incarichi rivestiti”.
Nella fase di prima applicazione, la progressione tra aree avverrà con procedura comparativa che

• terrà conto dei seguenti elementi che avranno ”un peso percentuale non inferiore al 25%: a) esperienza maturata nell’area di provenienza; b) titolo di studio; c) competenze professionali quali, a titolo esemplificativo, le competenze acquisite attraverso percorsi formativi, le competenze certificate (es. competenze informatiche o linguistiche), le competenze acquisite nei contesti lavorativi, le abilitazioni professionali” (art. 18, comma 7° CCNL);
• riguarderà i “dipendenti in servizio in possesso dei requisiti indicati nella tabella 3 di corrispondenza” che segue:

Tabella C di corrispondenza di cui all’art.18 Progressione di area

Requisiti

Da Area degli Operatori ad Area degli Assistenti

a) diploma di scuola secondaria di secondo grado e almeno 5 anni di esperienza maturata nell’Area degli Operatori e/o nell’equivalente area del precedente sistema di classificazione; oppure b) l’assolvimento dell’obbligo scolastico e almeno 8 anni di esperienza maturata nell’Area degli Operatori e/o nell’equivalente area del precedente sistema di classificazione;

Da Area degli Assistenti ad Area dei Funzionari

a) laurea (triennale o magistrale) e almeno 5 anni di esperienza maturata nell’Area degli assistenti e/o nell’equivalente area del precedente sistema di classificazione; oppure b) diploma di scuola secondaria di secondo grado ed almeno 10 anni di esperienza maturata nell’Area degli assistenti e/o nell’equivalente area del precedente sistema di classificazione;

Da Area dei Funzionari

Nessuna previsione

5) Le criticità

I° Dequalificazione e demansionamento di direttori, ex direttori e funzionari della ex Area Terza in possesso di laurea magistrale o specialistica/specifica. Come si evince dalla tabella che precede, i dipendenti delle Funzioni centrali con qualifica di Direttori, ex Direttori e tutti i Funzionari dell’Area Terza in possesso di laurea magistrale/specialistica specifica, di master, di dottorati di ricerca, di abilitazioni professionali e di esperienza direttiva, con il CCNL 2019/2021 Funzioni centrali si avviano ad essere accorpati in modo indiscriminato nell’area funzionari, destinata ad accogliere anche funzionari non laureati nonché, per effetto delle previste progressioni verticali, il personale proveniente dall’area assistenti in possesso di semplice diploma di scuola secondaria di secondo grado.

Siffatta dequalificazione è ancor più evidente stante il tenore dell’art. 13, comma 2° del CCNL già citato che, nell’affermare che all’interno di ciascuna area si ha equivalenza, fungibilità ed esigibilità delle mansioni, ribadisce il noto principio giurisprudenziale dell’equivalenza formale delle mansioni valevole nel pubblico impiego contrattualizzato (non anche nel settore privato): “indipendentemente dalla professionalità in concreto acquisita, se il dipendente pubblico viene privato delle mansioni alle quali è stato a lungo adibito non si determina una dequalificazione professionale laddove le nuove mansioni assegnate in sostituzione siano comunque riconducibili nella declaratoria contrattuale di riferimento poiché il sindacato sulla equivalenza, sottratto al vaglio giurisdizionale, è rimesso alla valutazione esclusiva delle parti sociali in sede di contrattazione collettiva”

Tuttavia, laddove la suddetta operazione di massificazione venisse portata a compimento con l’adozione degli integrativi, il sopra menzionato personale già appartenente all’area terza, perderebbe le proprie funzioni direttive, di raccordo con la dirigenza ed in special modo la funzione di sostituzione del dirigente in caso di assenza o impedimento. Siffatte funzioni costituiscono la parte sostanziale del profilo di direttori ed ex direttori e, con l’accorpamento, potranno e dovranno essere svolte da tutti gli appartenenti all’area funzionari. Si tratta dunque di una forma di dequalificazione/demansionamento che, esulando dalle problematiche sulla equivalenza sopra citate, comporta un vero e proprio svuotamento del contenuto dell’attività lavorativa dei direttori, una sottrazione sostanziale di mansioni, illecita e vietata anche nel pubblico impiego, come statuito da giurisprudenza costante .

Per quanto finora esposto il CCNL 2019/2021 delle funzioni centrali appare incostituzionale e illegittimo
poiché, arrecando un vulnus alla professionalità ed una lesione alla dignità morale di direttori, ex direttori e direttivi, viola i precetti costituzionali (artt. 2, 4 e 35, co.1, Cost., 36) e di legge (art. 2087 cc) che tutelano la libera esplicazione della personalità del lavoratore attraverso un bene (il lavoro) da tutelare “in tutte le sue forme”.

Il CCNL di cui trattasi appare altresì illegittimo per violazione dell’art. 52, 1° c, del d.lgs n. 165/2001 nella parte in cui dispone che il prestatore di lavoro deve essere adibito, oltre che alle mansioni per le quali è stato assunto o alle mansioni equivalenti nell’ambito dell’area di inquadramento, anche “a quelle corrispondenti alla qualifica superiore che abbia successivamente acquisito per effetto delle procedure selettive” volte all’accertamento della professionalità richiesta. L’art. 13 comma 4° del CCNL, infatti, nell’affermare che ”ogni dipendente è tenuto a svolgere le mansioni per le quali è stato assunto e le mansioni equivalenti nell’ambito dell’area di inquadramento, fatte salve quelle per il cui espletamento siano richieste specifiche abilitazioni professionali”, ha espunto illegittimamente il riferimento alle mansioni superiori che il dipendente abbia acquisito, in tal modo annientando in tutte le Amministrazioni ogni precedente avanzamento professionale conquistato attraverso procedure concorsuali esterne e procedure selettive interne con corsi di specializzazione e tirocini finali, senza creare alcuna differenziazione professionale, in palese violazione, dei principi costituzionali in materia, dell’art. 52 del d.lgs n. 165/2001 e dei principi giurisprudenziali del settore.

L’accertata violazione dell’art. 52, 1° comma Dlgs 165/2001 rileverà quantomeno a fini reintegratori e risarcitori del danno professionale provocato dall’illegittimo demansionamento subito, da valutarsi caso per caso, sotto il profilo patrimoniale e non patrimoniale per ogni singola professionalità colpita.

II° La lesione del diritto alla progressione professionale. Il CCNL 2019-2021 per le Funzioni centrali, in sede di prima applicazione, consentirà ai dipendenti del Comparto Funzioni Centrali attualmente inquadrati nell’Area Operatori e nell’Area Assistenti l’immediata progressione verticale, nell’ambito della procedura prevista dai commi 6 e 7 dell’art. 18 CCNL 2019-2021 che, valorizzando in modo preponderante l’anzianità di servizio e derogando al principio del possesso del titolo di studio richiesto per l’accesso alle aree dall’esterno, produrrà il massiccio scivolamento verso l’alto dall’Area degli Operatori a quella degli Assistenti e dall’Area degli Assistenti a quella dei Funzionari.

Siffatta possibilità di progressione di carriera non viene tuttavia analogamente garantita a Direttori, ex Direttori e Funzionari con laurea magistrale/specialistica dell’ex Area Terza, come emerge in modo ancor più immediato dalla tabella C di corrispondenza di cui all’art. 18 ccnl in precedenza riportata.

L’Area delle Elevate Professionalità non rappresenta un concreto sviluppo professionale di carriera per quei dipendenti del Comparto Funzioni Centrali già ricoprenti il profilo professionale di Direttori e di Funzionari dell’ex Area Terza in possesso di laurea magistrale/specialistica specifica, di master, di dottorati di ricerca, di abilitazioni professionali e di esperienza direttiva che per giunta, con il CCNL 2019/2021 Funzioni centrali, si avviano ad essere accorpati in modo indiscriminato nell’Area Funzionari. All’Area delle Elevate Professionalità si accede infatti dall’interno per il 50% dei posti disponibili, tramite procedura comparativa e con incarico a tempo determinato revocabile in ogni tempo, anche solo sulla base di sopravvenuti mutamenti organizzativi; l’istituzione della Quarta Area in ciascuna delle Amministrazioni del Comparto Funzioni Centrali è peraltro solo eventuale in quanto demandata ai Contratti Collettivi Integrativi e rimessa alle effettive necessità e alle eventuali disponibilità finanziarie delle singole Amministrazioni datrici di lavoro.

Sotto tale profilo, il combinato disposto dell’art. 18, commi 6 e 7 del CCNL 2019/2021 e dell’art. 52, 1 comma bis, penultimo periodo del Dlgs n. 165/2001, appare lesivo degli artt 3 (principio di uguaglianza), 97 (buon andamento e imparzialità della PA), 51 (pari opportunità nell’accesso agli uffici pubblici) della Costituzione. Come noto, infatti, la Corte costituzionale con le sentenze nn. 194, 218 e 373 del 2002 e n. 274 del 2003, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale di leggi nazionali e regionali, ha stigmatizzato come lesive del principio di buon andamento e di uguaglianza tutte quelle procedure selettive di riqualificazione del personale della pubblica amministrazione comportanti l’indiscriminato e automatico scivolamento verso l’alto di una sola parte del personale o che, in sede di progressione professionale, valorizzino in modo preponderante l’anzianità di servizio e deroghino al principio del possesso del titolo di studio previsto per l’accesso dall’esterno.

Per giunta, come ampiamente sottolineato dalla giurisprudenza del settore, “il diritto alla progressione di carriera del pubblico dipendente, che possiede i requisiti soggettivi per essere nominato in una determinata e superiore posizione di lavoro all’interno dell’assetto organizzativo della p.a. datrice di lavoro, costituisce una situazione soggettiva qualificata e tutelata a che l’attività amministrativa, relativa alla copertura di tale posto, si svolga in conformità a canoni di legittimità”(Consiglio Stato, sez. V, 10 agosto 2000, n. 4398); la lesione di siffatto diritto è fonte di responsabilità risarcitoria per la pa datrice di lavoro (Consiglio di Stato Sez V 18.01.2006 n. 125).

6) Le mie conclusioni

Il CCNL 2019-2021 per le Funzioni Centrali ha adottato un sistema di classificazione del personale che da un lato massifica l’Area Funzionari e dall’altro preclude pari opportunità di sviluppo professionale proprio a coloro che, in possesso di titoli e abilitazioni necessari, già ricoprivano posizioni apicali; così facendo tradisce l’obiettivo dichiarato (nell’art. 12) ovvero quello di “offrire uno strumento innovativo ed efficace di gestione del personale e contestualmente offrire, ai dipendenti, un percorso agevole e incentivante di sviluppo professionale”.

Note:

1 “Norme generali in materia di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione”
2 “Misure urgenti per il rafforzamento della capacità’ amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionali all’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l’efficienza della giustizia)”
3 Dall’art. 1-bis, comma 1, lettera d) del D.L. 22 aprile 2023, n. 44, convertito con modificazioni dalla L. 21 giugno 2023, n. 74.

4 “I dirigenti, per specifiche e comprovate ragioni di servizio, possono delegare per un periodo di tempo determinato, con atto scritto e motivato, alcune delle competenze comprese nelle funzioni di cui alle lettere b) (attuazione dei progetti e delle gestioni con adozione di provvedimenti amministrativi ed esercizio di poteri di spesa e di acquisizione delle entrate), d) (direzione, coordinamento e controllo dell’attività degli uffici che da essi dipendono anche con poteri sostitutivi in caso di inerzia) e) (gestione del personale e delle risorse finanziarie e strumentali assegnate ai propri uffici) del comma 1 dell’art. 17 Dlgs n. 165/01 a dipendenti che ricoprano le posizioni funzionali più elevate nell’ambito degli uffici ad essi affidati. Non si applica in ogni caso l’articolo 2103 del codice civile”.

5 Cassazione, Sezione Lavoro n. 2011 del 26.01.2017; Corte di Cassazione, Sezioni Unite, n. 8740 del 04.04.2008.

6 Corte di Cassazione, Sezione Lavoro 7.02.2023 n. 3692; Corte di Cassazione, Sezione Lavoro, sentenza 8.04.2022 n. 11499 secondo cui “è molto incoerente sostenere da un lato le ragioni dell’efficienza, ottimizzazione, trasparenza e produttività nella pa e dall’altro affermare di voler realizzare il benessere fisico e psicologico dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, tra l’altro ed anche valorizzandone lo sviluppo professionale (con direttiva 24 marzo 2004 del dipartimento della funzione pubblica) e poi pretendere di modificare le mansioni del lavoratore dipendente pubblico senza valorizzarne il bagaglio professionale, l’esperienza e la professionalità”; Cassazione Sezione Lavoro 21 febbraio 2018, n. 4228; Trib Milano, Sez Lav. 20.08.2019 n. 1844;Cass. n. 687/2014, n. 7963/2012, n. 11405/2010 n. 11835/2009.

Monica Nicito